Институализация совещательных мини советов в Мадриде и германоязычных регионах Бельгии - первые шаги
Использование гражданских ассамблей в Ирландии в рамках процесса конституционных изменений повысило политическую роль совещательных мини-общественностей (СМО). Гражданское собрание из 100 самых влиятельных человек рекомендовало либерализацию конституционного статуса аборта, что было подтверждено в будущем, на референдуме 2018 года. Это повлияло на создание Конституционной Конвенции - нового варианта модели собрания граждан - чьи рекомендации о равенстве различных браков было также переданы в более раннем национальном голосовании. И этим ирландцы показали, чего могут добиться мини-публики.
Гражданские собрания создаются из случайно выбранных граждан для изучения, обсуждения и выработки рекомендаций по конституционным и политическим вопросам. Они входят в более широкую семью СМО, которые также включают в себя гражданские жюри, консенсусные конференции, группы планирования и совещательные опросы.
В Канаде MASS LBP создала более 35 СМО на разных уровнях управления и по большому количеству тем. По оценкам, 1 из 67 домохозяйств получило приглашение от гражданской лотереи, чтобы провозглашать свои идеи.
В Австралии newDemocracy была первопроходцем во внедрении популяризации политических рассуждений и обсуждений и организовала ряд известных гражданских жюри по ряду спорных политических вопросов.
Датский совет по технологиям на протяжении нескольких лет проводит консенсусные конференции по спорным и сложным научно-техническим вопросам, на которых основывается государственная политика и общественные дебаты.
В США Центр Джефферсона был первопроходцем в использовании граждан в роли граждан на протяжении десятилетий, а в Орегоне и других штатах группы граждан информируют избирателей путем оценки заявлений адвокатов в ходе подготовки к всенародному голосованию.
Во всем мире проводятся совещательные опросы по ряду вопросов в странах с различными демократическими (и недемократическими) традициями.
В польских муниципалитетах появляется впечатляющая практика, когда мэры городов заранее договариваются о выполнении собраний граждан, участники которых получают значительную поддержку большинства.
В Великобритании, после успешного эксперимента с собраниями граждан, был сделан призыв использовать собрание граждан, чтобы выйти из тупика в ситуации с Brexit-ом и обновить конституцию Великобритании.
Данные из разных стран мира показывают, что граждане хотят и могут сделать выводы и прийти к решениям весьма спорных и сложных политических вопросов. Гражданские собрания и другие СМО находятся в центре политического внимания.
Но существуют и недостатки в современной практике СМО. Как правило, они организованы только по указке правительства и по вопросам, выбранным политическими властями и обычно только на один раз. В то время как Ассамблея граждан Ирландии затрагивала пять различных вопросов (не только аборты, но и изменение климата, парламенты с фиксированным сроком действия, старение населения и использование референдумов) и это было ограниченное по времени мероприятие. Те, кто выступает за использование СМО по конкретным вопросам, должны довести дело до политических верхов державы. Следующим этапом развития СМО является их «институционализация». Это имеет два вопроса. Во-первых, могут ли СМО стать постоянной чертой наших политических систем? Во-вторых, могут ли их повестки дня устанавливаться самими гражданами, а не только политической элитой?
Два события за последние пару месяцев в Бельгии и Испании являются первыми шагами в процессе институционализации СМО. Они возникли в одно и то же время, но с разными вариантами дизайна в зависимости от их конкретного политического контекста.
29 января 2019 года городской совет Мадрида принял постановление, согласно которому "Observatorio de la ciudad" (Городская обсерватория) стала постоянным органом гражданского участия. На следующей неделе Совет разослал 30 000 писем домохозяйствам с предложением отобрать их в новый орган. 1135 человек выдвинули свои имена, и 12 марта 49 человек были случайным образом отобраны для Обсерватории с использованием квот по полу, возрасту и географическому расположению (последнее тесно связано с распределением доходов) для обеспечения репрезентативности по этим характеристикам. В течение следующего года он проведет не менее восьми отдельных дней с возможностью организации дополнительных заседаний. В марте 2020 года будет выбрана новая обсерватория.
Целью Обсерватории является рассмотрение и предложение решений ключевых вопросов для благосостояния граждан в Мадриде. Он будет контролировать муниципальные услуги и давать рекомендации по их улучшению в течение своего годичного срока. Его повестка дня будет основана на предложениях от платформы цифровой партисипации. На каждой встрече Обсерватория будет обсуждать (по крайней мере) наиболее популярное предложение на платформе и решать, отправлять его на местный референдум или нет. В настоящее время в Мадриде требуется 1 процент граждан в городе, чтобы поддержать предложение о том, чтобы предложения пошли на референдум - это происходило только дважды с момента основания платформы в 2015 году. Деятельность Обсерватории увеличивает шансы на успешное внесение предложений. Обсерватория также имеет право определять свою повестку дня и сосредоточиться на аспектах муниципальной политики, с возможностью отправки своих собственных предложений на референдум.
Неудивительно, что подобная инициатива возникла в Мадриде. В 2015 году коалиция во главе с левым движением «Ахора Мадрид» взяла под контроль правительство и спровоцировала ряд процессов партисипации. Обсерватория была разработана в результате совместных тестов с участием городского совета, Лаборатории участия (часть MediaLab Prado), newDemocracy и других специалистов по жеребьевке и созданию советов. В конце концов, именно городской совет принял решение об окончательном дизайне. Несмотря на то, что Обсерватория пользуется сильной поддержкой среди действующих партий, ее институционализация потенциально хрупка: оппозиционные правые партии вполне могут свернуть процесс, если они победят на предстоящих выборах.
25 февраля 2019 года парламент немецкоязычного сообщества Бельгии единогласно утвердил новый способ привлечения граждан путем случайного отбора. Этот новый механизм состоит из трех учреждений (названия могут меняться со временем):
Гражданский совет - 25 случайно выбранных граждан, которые выбирают темы для рассмотрения отдельными гражданскими собраниями. Рекомендации по вопросам могут исходить от парламента и правительства, а также от гражданского общества и широкой общественности. Граждане заседают в совете в течение года, с ротацией одной трети состава каждые несколько месяцев.
Секретариат - штатные служащие, обслуживающие Совет и организующие собрания граждан.
Гражданские ассамблеи - от одной до трех ассамблей в год, каждая из которых состоит из 25-50 человек, собирающихся в течение нескольких дней на одну тему, предложенную Советом. Рекомендации Ассамблеи затем рассматриваются парламентом.
Автору повезло, что он стал одним из международных экспертов, собравшихся на платформе G1000 в Бельгии, чтобы помочь разработать этот процесс по просьбе парламента Восточной Бельгии. Парламент имел положительный опыт работы с более ранней версией СМО и надеялся углубить использование этого метода участия общественности. Важно отметить, что он был открыт для процесса институционализации и получит независимость при определении своей собственной повестки дня.
На первый взгляд может показаться, что решение создать отдельные органы усложнит процесс. Почему бы не создать единственное собрание граждан, которое заседало бы в течение года, решало, какие вопросы следует рассмотреть, изучало эти отобранные вопросы и затем давало рекомендации? Это был один из вариантов, который был рассмотрен и отклонен проектной группой. Сила СМО частично зависит от их четкой цели: единая ассамблея, которая занимается как определением повестки дня, так и обсуждением конкретных вопросов, начинает больше походить на существующие законодательные органы. В связи с этим была выражена обеспокоенность тем, что граждане, даже если они выбраны случайным образом, могут начать вести себя как политики, участвуя в торгах и переговорах, а не в обсуждениях. Благодаря разделению труда между Советом (определение повестки дня) и Ассамблеей (проверка) граждане играют четкую и однозначную роль в политическом процессе.
Многие из команды разработчиков надеялись, что Парламент расширит возможности процесса, согласившись выполнить рекомендации, если они достигнут достаточно значительных успехов в своих решениях. Но парламент принял более осторожный подход. Рекомендации каждого собрания граждан будут представлены и обсуждены на открытом заседании комитета, а затем соответствующий парламентский комитет и министр подготовят ответ. Явное обоснование требуется, если одна или несколько рекомендаций не будут приняты. Год спустя, еще одно заседание общественного комитета рассмотрит степень выполнения рекомендаций. В течение этого периода Гражданский совет будет контролировать реакцию правительства. Относительно небольшого размера немецкоязычного региона (77 000 жителей) означает, что решения Гражданского Совета и Ассамблей должны быть преданы широкой огласке (большинство людей будут знать кого-то, кто участвовал в процессе), и поэтому Парламенту будет сложно игнорировать или подбирать рекомендации, не вызывая общественного беспокойства. В отличие от Мадрида, эта инициатива имеет широкую поддержку в парламенте, что, в принципе, должно обеспечить ее дальнейшее существование.
Нам потребуется время, чтобы узнать, насколько хорошо на практике работают мадридский и восточно-бельгийский процессы. Их различные конструкции и разные способы интеграции в существующие политические системы дают нам захватывающие точки сравнения. Другие государственные органы в Европе на разных уровнях управления с интересом смотрят на эти события, и мы можем ожидать развития ряда других проектов, которые институционализируют случайно выбранные органы. Интерес к СМО больше не является уделом меньшинства. Их дальнейшая институционализация - это только вопрос времени.
Грэм Смит - профессор политики и директор Центра изучения демократии, Вестминстерский университет, Великобритания. Председателем Фонда за демократию и устойчивое развитие
