Закупівельна корупція в Україні - це не вади системи, а її архітектура
Цього літа парламент затверджуватиме нову Антикорупційну стратегію до 2030 року, і в ній є розділ про публічні закупівлі, побудований на дослідженні DOZORRO Transparency International Ukraine на запит НАЗК, пише Катерина Русіна. Але варто одразу зняти рожеві окуляри: п'ять "пріоритетних проблем" Prozorro, які експерти виявили в закупівлях, - це не збій системи і не результат недбалості чиновників. Це працююча конструкція, яку хтось свідомо не полагодив, бо саме в неполагодженому вигляді вона годує.
Почнемо з дискримінаційних вимог до учасників тендерів - поля, на якому, за визнанням самих авторів дослідження, "величезне поле для творчості тих замовників, які хочуть згрішити". У закупівлях вугілля бізнесу виставляли вимогу надати сертифікат про рівень володіння державною мовою та експертний висновок про кон'юнктуру ринку - формулювання настільки абсурдне, що навіть автори дослідження визнають: не можуть зрозуміти, що замовник хотів цим побачити. З юридичної точки зору це не помилка юриста, який готував тендерну документацію. Це технологія: вимога, яку неможливо виконати нікому, крім заздалегідь визначеного переможця, і водночас достатньо формально обґрунтована, щоб пройти поверхневу перевірку. Результат такої "творчості" виміряний у грошах: замовники у справах з незаконними обмеженнями переплачували в середньому 40%. Це не побічний ефект бюрократичної недосконалості. Це маржа, закладена в конструкцію тендеру ще до його оголошення.
Друга проблема - зловживання зміною умов договору - логічно продовжує першу і закриває цикл. Спочатку виписуєш тендер під єдиного підрядника, потім, коли конкурентів усунено, підписуєш із ним же вигідніші умови, ніж ті, за якими він виграв. Показова ілюстрація - справа про закупівлю дизеля для "Укрзалізниці": Вищий антикорупційний суд у 2024 році засудив начальника управління філії УЗ на три роки, а керівника приватної компанії - на понад п'ять за безпідставні підвищення цін у договорах, через які залізниця втратила майже 103 млн грн. Звертаю увагу: покарання отримали виконавці конкретної схеми, а не архітектори правил, які роблять таку схему технічно можливою для будь-кого іншого завтра. Правила зміни договорів існують, але, за визнанням самих дослідників TI Ukraine, вони "неідеальні" - формулювання дуже делікатне для механізму, який дозволив вивести зі структури державної компанії 103 мільйони гривень.
Третя проблема - зловживання прямими закупівлями без тендеру, легалізоване під час повномасштабної війни як інструмент оперативного реагування. У Кривому Розі в листопаді 2024 року уклали прямий контракт на 77 млн грн на ремонт тепломереж, обґрунтувавши це наближенням зими. Держаудитслужба встановила: ремонт запланували ще в липні 2024-го, тобто часу на повноцінний тендер було більш ніж достатньо. Воєнний виняток тут використали не для порятунку людей від морозу, а для того, щоб уникнути публічної конкуренції там, де вона була цілком можлива. Юридично це виглядає як зловживання правом у чистому вигляді: формальна підстава є, мета підстави - відсутня.
Четверта і п'ята проблеми - це вже не про закупівельників, а про державу, яка їх контролює. Державна аудиторська служба, за визнанням самих дослідників, часто починає моніторинг запізно: у справі про укриття на Дніпропетровщині договір уклали в червні 2023 року, а моніторинг розпочали лише в липні 2024-го, коли підрядник уже здав об'єкт, і той був прийнятий і визнаний придатним. Аудитори зобов'язали розірвати контракт, але це вже не мало жодного практичного значення. Частка превентивних моніторингів справді зросла з 20 до понад 30% за рік - цифра, яку авторам дослідження хочеться подати як прогрес, але яка водночас означає, що майже сім із десяти моніторингів і сьогодні відбуваються постфактум, коли гроші вже витрачені, а об'єкт прийнятий.
І нарешті - відповідальність, яка в цій системі є радше винятком, ніж правилом. За 2024 рік за результатами моніторингів закупівель до суду передали 211 протоколів. До відповідальності притягнули лише 67 осіб. Тобто зі ста порушників, на яких вистачило доказів навіть дійти до суду, покарання отримує менше третини. Причини цього - не таємниця: відсутність доступу до персональних даних порушників для складання протоколів, короткі процесуальні строки розгляду справ, застарілий перелік складів правопорушень у КУпАП. Кожна з цих причин - не забутий недолік законодавства, а цілком конкретна юридична конструкція, яку роками ніхто не поспішав виправляти, хоча технічно це питання кількох правок до кодексу.
Постає закономірне юридичне питання: якщо кожна з п'яти системних вад закупівель окремо технічно виправна, а разом вони існують роками попри публічні дослідження, парламентські слухання і навіть вироки ВАКС, то яка розумна причина може пояснювати їхнє збереження, крім тієї, що вони комусь вигідні саме в теперішньому вигляді? Дискримінаційні вимоги забезпечують наперед визначеного переможця. Гнучкі правила зміни договорів дозволяють монетизувати виграний тендер уже після його виграшу. Воєнний виняток для прямих контрактів дає змогу взагалі уникнути тендерної процедури там, де для цього немає жодної реальної потреби. Запізніла реакція аудиту гарантує, що порушення виявлять тоді, коли виправляти вже пізно. А слабка відповідальність робить весь цей ланцюжок практично безризиковим навіть у разі викриття.
Автори дослідження обережно роблять застереження про "два нюанси" - мовляв, не всі проблеми закупівель є корупцією, частину можна списати на брак кадрів і низькі доплати виконавцям. Але там, де йдеться про мільйони і десятки мільйонів гривень, про заздалегідь виписані вимоги під конкретного постачальника, про змову навколо земельних ділянок і державних контрактів, - жодного "людського фактора" там немає. Є юридично оформлена інфраструктура для перерозподілу бюджетних коштів, побудована людьми, які саме на цьому перерозподілі й заробили свої статки. Списувати таку схему на брак кадрів - це не пом'якшення оцінки, а спосіб зняти відповідальність із тих, хто цю схему свідомо створив і роками нею користувався. Систему можна назвати недосконалою лише доти, доки вважаєш, що її метою є чесний тендер. Якщо ж подивитися на неї як на інструмент, який роками стабільно виконує зовсім іншу функцію - легалізоване вилучення частини бюджету на користь наближених підрядників, - то жодних вад тут немає. Є справно працюючий механізм, який просто називають вадами, щоб не називати його прямо.
